日本の歴史は「災害の歴史」といっても過言ではない。特に今年は、甚大な被害をもたらした関東大震災から１００年目にあたる。この震災によって、首都・東京は旧東京市の約４３％が焼失し、日本の災害史上最大級の犠牲者（死者・行方不明者は約１０万５０００人）を出した。経済的被害は、当時の国民総生産（ＧＮＰ）推定値の３５％にあたる５５億円に達した。これは前年度の一般会計予算の約３・７倍である。まさに、国難レベルの巨大災害だった。
明治憲法（大日本帝国憲法）には、緊急事態条項が明記されていた。そのため、公共の安全を保持するため緊急の必要があり、政府が帝国議会を召集することが困難と判断した場合には、法律に代わって発せられる「緊急勅令」と、政府の判断で予算の執行ができる「緊急財政処分」という規定が設けられていた。